国際シンポジウム　戦略的環境アセスメントの効果的な実施のために　～各国の実例に学ぶ～　報告書（平成15年3月）

講演者：　バリー・サドラー（国連環境計画（UNEP）環境影響評価アドバイザー）

『SEAを巡る国際的動向とこれまでの経験』

国連環境計画（UNEP）環境影響評価アドバイザー
バリー・サドラー

   「スライド１」有難うございます。皆さんおはようございます。私の仕事はこのSEAのトレンド、課題、展望、その概要をご紹介しようというものです。
   「スライド２」まず、今日の発表の概要ですが、強調しておきたいのは、SEAのコンテクストを設定し、これまでの海外の経験をご紹介し、言わばその枠の中で、今日、これから詳細な説明がなされるケーススタディについて、ご理解いただきたいということです。四部構成でまいります。まず、背景をご紹介します。ここでは基本的な問題問、SEAとはそもそも何なのかといった質問に答えます。第二部が大まかな傾向という事でその説明、どういった動きがあったか、この20年の動向です。三つ目は現状を検討します。そのSEAが、今、国際的に実施されている現状及び、主な課題は何か、どういう懸念、あるいはどういった質問がよくなされるのか、また実務レベルで困難を感じている問題は何かという事です。第四部は今後の展望です。後でご紹介があるケーススタディを元にSEAの日本における発展についてお考え頂く事になると思いますが、その将来についてです。
   「スライド３」では、よく出る質問、「SEAとは何か」です。定義はたくさん有ります。これは大体一つのテーマのバリエーションだと言えます。SEAとはシステマチックなプロセスで環境への影響を評価する、例えば、ポリシー・プラン・プログラム、その他大きな戦略的な計画の環境への影響を評価するという事なのですが、なぜSEAが重要かというと、EIA（事業実施段階に実施される環境アセスメント）だけでは不十分だからです。今、お話があった通り、プロジェクトレベルのEIAは、意思決定プロセスの後の段階でなされます。その段階では悪影響を若干軽減する事に限られてしまいます。戦略的な環境評価というのはもっと早い段階で意思決定に参加するということで、ポリシー・プログラム・プランをしっかり検討する事で環境問題の根源を除く事が出来る、症状ではなくてその源で対応する事が出来るというものです。それではSEAとEIAの関係はどうでしょうか。類似点や違いなど両方有りますが、どこが似ているかというと、SEAではEIAの原則を使っていますし、多くの場合はEIAの方法論や手続きをそのまま使います。SEAの実務というのは似ているのですが、もちろん他の分野の手段（ツール）も使います。これはこのプラン、プログラム、ポリシーの特徴によって、性格によって使い分けます。その一方で、SEAとEIAの違いを申しますと、それは戦略レベルで論ずる場合の問題はあまり具体性を持たないと言う事なのです。プロジェクトレベルのEIAとはそこが違って、より一般的だと言えます。また、政策及び計画策定は流動的であるということ、プロジェクトサイクルというのは直線的で構造がしっかりしていますが、そこと違って流動的であるということです。そこがSEAとEIAの違いです。
   「スライド４」それでは、このSEAのこれまでの沿革ですが、プロジェクトレベルのEIAは70年代に既に一部の国では存在していました。これを第一世代と呼びたいと思います。今や、世界のほとんどの国がEIAをシステムとして使っています。したがって、その理解も進み、実務も健全になされているし、いろいろな教訓も学ばれ普及しています。最近10年は第二世代に入ったのだといえるでしょう。それがSEA、ポリシー・プラン・プログラムレベルでの戦略的環境アセスメントです。しかし、これをプロセスとして開発し始めたのはこの10年、20年の事で、ここはEIAと違います。後でまたご紹介しますが、まだ少数の国しかSEAシステムを実際に運用してはいません。もう一つ、今、確たるモデルは無いのですが、一つのトレンドとして出始めているのが、次の世代のプロセスという事です。それは、統合型影響評価（Integrated Impact Assessment）で、社会、経済や環境上の影響を一つの統合的なプロセスで評価する事です。これは持続可能性の評価だと言う人もいます。ここでは、ある政策、計画、あるいはプログラム、そしてプロジェクトが環境上、経済上持続可能なものか評価します。ここでは、使う指数とか参考点とか、つまり持続可能性は何かという多数の指標が必要となります。これを使って統合型影響評価を行い、これにより提案されているプロジェクトが持続可能性という観点でプラスかマイナスかという評価をするということです。これは、最後の今後の展望というところでもう一度お話します。
   「スライド５」SEAのこれまでの展開ですが、さらに言えば三つの段階を経てきたと言えるでしょう。まず、形成期、1970年から1990年です。これは発達が限定的な時期で、唯一アメリカだけが正式なSEAのプロセスを導入していましたが、それでももっぱら、プログラムとしての環境アセスメントに限定されていました。しかし、1990年以降、形式化のステージに入って、他の国々がSEAを採択し、応用するようになりました。したがって、それだけ多角化が進んだと言えるでしょう。現在は、15カ国程の国々と複数の国際機関が実際にSEAを正式なシステムとして導入しています。EIAの一環として導入している場合、EIA法の一環、その手続きの一部として使っている場合、あるいは全く別個のプロセスとしてEIAと平行してSEAを実施している所もあります。そういう意味で、SEAを一つの制度に取り込む上で、唯一の方法は無い。いろいろな方法が有るという事です。そして、今はSEAの拡張期にあると言えるでしょう。あらゆるデータを見ますと、益々多くの国々がEIAを採択しております。そしてプロセスそのものも標準化が進んでおります。その辺りの理由を次のスライドでご説明しましょう。
   「スライド６」まず、大きく国際的に眺めた今のトレンドをまとめたものですが、SEAが急速に発展していると言うことが出来ます。実際に、ケーススタディとして、後でご紹介があります。また、方法論やツールについての理解が高まりました。何が使えて何が使えないのか、つまりはSEAのポテンシャルとその限界がかなりわかるようになったという事で、この5年で実務がかなり進展したといえるでしょう。SEAはフロントラインのポリシーツールになったと言いたいのですが、前線で使えると言う事は、より持続可能な環境にやさしい開発を実現することが出来るという事です。ただ、SEAはアプローチとして単一なものではありません。一つのプロセスという事ではなくて、一つのファミリー、いろいろなアプローチがファミリーとして存在するという事です。例えば、目的主導型(objective-led)のSEAというものが有ります。この場合、既存の計画立案システムと統合されております。例えば、新たなエネルギー政策を立案する場合のSEAを考えていただきますと、目的主導型というのは環境上の目的をまず定め、つまりエネルギーに関連して環境目的は何かという事をまず設定し、これに基づいてこういったエネルギー開発が目的にどう影響するかを評価するというものです。そこでは指標とか様々な参考データとか経験則を使うという事です。いわば、これは政策を評価するツールです。EIA由来のものではないと言えるでしょう。その意味でSEAは政策評価型（appraisal base）か影響評価型(Impact Assessment base)かに分けて考える事が出来ます。政策を評価するものか、EIAベースかというものです。その違いは後で紹介されるケーススタディをお聞きいただくと解ると思います。あと二、三時間、こうご期待と言うところです。次に、国際的なSEAについての法律・条約なども誕生しております。その一つが次のスライドで詳しくご紹介しますが、ヨーロッパのSEA指令です。したがって、EU加盟国全体に適用されます。その他、EUに加盟申請中の国も、その対象になります。最近、SEAの議定書が完成しました。UNECE（国連欧州経済委員会）の国境を越えたEIAについての条約です。EIAが国境を越えてなされるにあたっての一つの法律です。SEAの議定書は50の欧州諸国が参加して交渉がなされました。旧ソ連の独立国も含まれています。この二つが根拠となってSEAの利用が広がり、普及すると期待されます。これまで以上に利用は広がるでしょう。次に、ヨハネスブルグでの持続可能開発のための世界サミット（ヨハネスブルグアジェンダ）についてですが、その中で一つの要素となったのは、特に主要な提案として、「持続可能な開発を実現するためには統合的なアプローチが環境と開発に必要であり、そのためには分析ツールも必要である。全体的、戦略的、かつ学際的な、あるいはセクター横断的な段が必要である。」というものです。あるセクターでプランニング・ポリシーを決定する場合、経済・環境・社会的な影響を全体的に評価すべきだという事です。ヨハネスブルグサミットの実施計画をお読みになった方はおわかりでしょう。この文書では、何度もそういった全体的アプローチの必要性が書かれています。SEAという形で言及されてはいませんが、明らかに、前線で使えるフロントラインツールとして、実効性ある、全体的な、あるいはセクター横断的なアプローチとしてとしてSEAのことを意味していると言えます。この議定書は各国が、今まで以上に積極的にこれを導入すべしと言っているのです。もう一つ、世界銀行のこの三年-五年の動きですが、SEAを奨励しようという事で、非常に活動的になりました。世界銀行自体、借り入れ国に対して要求として主要な計画･プログラムについてセクター別の環境アセスメントを義務付けています。これが融資の条件の一つになっています。また、リージョナルな環境アセスメントも要求しています。そこでは、その地域で実施する様々な活動、例えば、河川域における活動をアセスメントせよという事です。このような要件、条件というものが実務レベルで設定されています。さらに、キャパシティービルディングの研究も進んでいます。世界銀行はSEA学習プログラムを持っており、皆さんも関心がお有りでしたら、いろいろなツール・テクニック・レッスンがあります。SEAが世界銀行によって途上国で実施されたいろいろな経験とその学習効果です。環境のセクションをホームページで見ていただきますと、SEAの学習プログラムが掲載されています。是非ご覧下さい。
   「スライド７」今まで、国際法的な文書について、それが如何に大事かという話をしてきましたが、少し時間を頂きまして、欧州のSEA指令について触れてみたいと思います。それはいわゆる枠組法でありまして、その中で、非常に一般的な要素が、手続き的な要件として書かれています。これは５月末か６月だと思いますが、2002年に採択されました。今、この法律はEUの規定に基づきまして、国内の法律に法制化するために移行中の状態にあります。つまり、15カ国の加盟国と10の加盟申請中の国々などが、このルールを国内法に移す作業、運営上の実行力をもつような国内法制化への移行の準備をしています。これが発効され、実施されるのは2004年の5月を目処にしております。既に、6カ国にSEAが有るということを考えますと、近い将来、これから18ヶ月の間にもうあと少なくとも20カ国がこれを取り入れて、SEA指令の要件が実行されると期待されます。この指令自体は様々な計画・プログラムで導入されますけれども、政策は意図的に排除されています。この辺が議論を呼んでいる問題です。同指令の交渉にあたって、この点が議論になりました。これは各国が交渉に参加しまして、人により見方は違いますが、このプロセスで少なくとも5年から7年も交渉にかかってやっと2002年に最終的な法律で採択されたという経過があります。最も議論を呼んだ点は、ポリシー、つまり政策にあたる部分まで含めるべきか否かという点です。しかし、今は、この指令はプランとプログラムにのみ適用されています。プランやプログラムを評価するにあたりましては、SEAというものの中では、もちろん不可避的に政策評価までも含まれる事もあると思います。後ほどフェルヒィームさんの方からオランダの事例の発表がございますが、その中で国の土地開発計画という事でオランダにおける事例が紹介される事になります。実際、そのプランの中で最初の段階として、非常に広義に渡る政策の方向付けまで書かれています。そういったものが環境への影響という事で評価されています。そして、その中の一つ、あるいは複数のものを閣僚レベルで選びます。こうして、プランはより具体的な段階に進みます。その中でSEAが正式な形でオランダのEIA法のもとで要求されて、実施による影響の評価が行われ、そして計画の評価が行われます。ですから、政策はEU指令自体からは排除されています。しかし、事業・プランなどの環境影響を評価するという段階において政策要素は必ず検討されるという事になるわけです。しかし、指令自体はＥＵのEIA指令を模範としています。その中には重要で、同等な、同様の手続き上の要件が書かれていまして、EIAで使われるのと同じような、幾つかの方法・ツール・アプローチというものがSEAのプランやプログラムにも適用されます。ですから、その主要な要件として要求される手続きや情報などの種類が似ているわけです。これが環境報告の中に入らなくてはいけない情報、という情報が書かれています。つまり、同指令の中のかなりの部分で、情報の中身、どういうものが要求されるか、が書かれています。また、具体的な形で公衆との協議、コメントといった事も書かれています。そして、特に手続き上で要求されている意思決定者に関する要求も書かれています。このようなプロセス、あるいは提案というのがSEAの対象となる場合に意思決定者が考慮しなければいけないことが書かれていますし、公衆からのコメントも考慮しなくてはいけないという事になっています。また、なぜ意思決定したかの理由も書かなくてはいけないことになっています。SEAは、必ずしも意思決定に関して、それに従えとか、特定の種類に決定せよという事を義務化するわけではありません。しかし、考慮しなくてはいけないということは言われています。つまり、情報や受理された公衆からのコメントは考慮しなくてはいけないとなっています。しかし、具体的にどうするかは意思決定する側の裁量に任せる事になっています。ただ、やはり意思決定する当局の方で、その意思決定をした理由を公表しなくてはいけないことになっています。ここでの主旨は、このプロセスの透明性を上げるという事でありまして、より系統的なものにする、各要素がより系統だったものにする、という事が求められています。
   「スライド８」さて、適用範囲（スコープ）であります。SEAはどういう範囲で適用されるかというと、国際的な意味では全ての段階、そして関連する部門が関与いたします。実際の適用の範囲は国によって異なると思います。また、一つの国において完全に包括的なSEAシステムがあるという事例は、ほとんどありません。例えば、政策も適用されるとか立法も網羅されているとか、プランやプログラムが全て網羅されている国はあまりありません。多くの国は、SEAは主として、このプランやプログラムの個別部分にのみ適用しています。そして、SEAを政策･立法のレベル・法令・規則において適用しているところはあまり無いわけです。また、制度上の取り決め・仕組みという事でも、SEAの計画実施などに関しては政策レベルのものと、制度上では異なるという事が良くあります。初期の段階では、多くの国、カナダ、デンマーク、フィンランド、オランダなどの例がありますけれど、そこでは別個のプロセスとして、SEAの政策と立法向けのものとを切り離しています。例えば、行政命令とか政策の閣議からの命令といったものを出しているわけです。こうしたプロセスは法律的な義務というものではなくて、政策上、政府が要件を課している、そして行政命令という形でやっている。そういう国も有るということです。初期の頃の考え方と致しましては、柔軟性の有るアプローチをした方が実践的である、政策レベルではその方が良いと言われていました。しかし、国によっては、デューシックさんにお話しいただくチェコスロバキアの例もそうなのですが、実際に法律的に要件を課しています。つまり、SEAを立法化しています。政策レベルにもSEAを適用せよ、という事が法律で定められています。ですから、国によっては、過去にはかなり集中化された中央での意思決定のプロセスなどがなされていた国も有ります。そういった所ではSEAを政策レベルまでやる、そして、プランやプログラムレベルまで立法化するという傾向があります。しかし、他国ではむしろ、柔軟性を維持したいという傾向がありました。ですから、SEAというのは政策レベルにおいては別のプロセスにしておくという事で、行政的な判断に委ねて立法化しないということです。しかし、新しい分野・側面などもどんどん出てきています。これはSEAの新しい側面の一つとして日本の方々の関心を引くのかもしれませんが、SEAを貿易協定に適用するという考え方、貿易自由化につなげるという考え方であります。これは、UNEPの方で今、促進されている計画です。例えば、北米貿易自由協定（NAFTA）にも適用、アメリカとカナダの両方がSEAを行ったという経過があります。一方、SEAは必ずしも貿易協定の交渉自体に影響を及ぼしたわけでは有りません。しかし、結果としてはいわゆる補完条項という環境影響を考慮するような措置につながりました。つまり、三カ国において環境委員会が設置されました。三カ国とは、カナダ・メキシコ・アメリカのことで、これらが自由貿易協定の交渉に参加いたしまして、そこで環境委員会が作られました。いずれにしましても、この場合はSEAがかなり高いレベルの政治的な課題に適用されたという事例でありましょう。貿易協定はカナダにおきましては、確かに、かなり議論を呼んだ問題でありまして、交渉時も（特にアメリカとの交渉時に）話題を呼びました。
   「スライド９」さて、次にSEAの方法論、そして実際の事例の話をいたします。いくつかの点があります。これはさっと話をしてまいりましょう。私共は、様々な諸国や国際機関でのSEAのツールや方法に関して、扱う経験を持っております。この実践事例自体については、後での事例紹介の中であると思いますが、いろいろな、豊かな、様々な経験が積まれています。つまり、学ぶべき事例はたくさんありまして、それらから有益なコツを学ぶ事ができると思います。場合によっては、SEAの質、実践事例の質にまだ問題があると思います。しばしば、これはカナダやイギリスなどでの表現なのですけれども、かなり形式的な研究ばかりされてきたというきらいがあります。いろいろSEAをやりました。しかし、単なるチェックリストのようなものを作って、その中に、ただ調査項目を書いて、それにチェックを付けたりして、「影響ははっきり無い」と結論付けていました。ある程度成熟するまでは、このような形式に基づいたSEAをやっても良いかもしれません。つまり、ルーチン的なSEAの調査をやる方が良いのかもしれません。それは、より構造的・系統的な真の主旨とはちょっと違いますが、真剣にSEA実施に関心を持つような国に関しては、この点も慎重によく見ておく必要があると思います。また、透明性が基本のSEAが国によっては透明性が無かったりもします。その例としては、憲法上の慣行によるものがあります。例えば、カナダにおいて、SEAのプロセスは政府の省庁が導入してまいりました。これは連邦の閣議に出すような文章の場合がそうなのですが、カナダの制度では、閣議が提案されてきたものに関して政治当局の最高レベルであります。ですから、SEAのプロセスが意思決定のプロセスを最も高いレベルで取り込んでいるわけです。ところがそれゆえに、閣議の中での慣例として、全ての閣議レベルの話は秘密を守るという形で行っていました。ですから、SEAの報告自体がそのような決まりに縛られてしまった。つまり、閣議で話す内容が秘密を守る対象になりますので、透明性が問題となりました。ちゃんとプロセスをやったのかどうか、透明性に欠けました。閣議の中で言われた事は何か、その報告書が出されましたが、これは閣議の情報の規定により制限されてしまいました。これは憲法上の原因で、透明性に欠けるということが出て来た国の例です。また、一般公衆のインプットが不十分だったという問題もありました。なぜ不十分だったかと言いますと、SEAというのはあるレベルにおいては一般公衆が心配するような性格でないのです。例えば、発電所などの重要なプロジェクトを特定の立地に作るというような話がありますと、一般の人たちの関心を引くでしょうし、議論も生むでしょう。人々は目に見える形ではっきり影響を受けるからです。しかし、エネルギー政策とかエネルギー計画を非常に一般論的に国で審議する場合は、一般の人達は関心を持たなく、そのようなレベルのプロセスには関与しないかもしれません。ここでの問題の一つは、如何にして、それを扱ったら良いのかという事であります。環境団体などはそこに関心を持って関与したがるでしょう。そこには問題は無いのかもしれません。そこで、私達が対応しなくてはならなかった困難の一つは、如何にして建設的な形で、SEAのレベルで、一般公衆を関与させるかという問題でありました。定義上、これは特定の事業とか立地問題と比べると、一般論の場合はなかなか難しい。もう一つのSEAがらみの問題・懸念は、良い実践事例の問題であります。これについては、かなり検討が行われていまして、国際影響評価学会（IAIA）や国の指針、ガイダンスボディ、例えば、EIAのオランダの委員会などでも、このような原則を取り込もうとして、良い実践事例を取り込もうとしています。そして、そこから得られる、今までの教訓から取り込める経験もあるかと思います。
   「スライド11」では、最後のスライドに移らせていただきます。いくつか学んだ、広義の教訓について触れてみたいと思います。どういった形で、今日、ケーススタディが学べたのかというと、ケーススタディは本プロジェクトの国際チームが取りまとめておりますが、これは様々な事例から集めたものであります。交通輸送の部門、土地利用計画の分野、エネルギー分野、観光開発分野など、一連の様々な事例が有ります。そこから、全てが何を示すのか、一般論的に何を学ぶ事ができるか、SEAは機能できるかどうか、使えうるのか、良い効果は達成できるのか、そして、付加価値を意思決定に提供する事ができるのかということが学べます。この環境影響に関心の有る国や、主要な政策・プログラムなどの決定について関心の有る国には、SEAは使えますし、付加価値を与える事ができる。多くの場合、計画過程に資する事ができる、そして、上手くやるために資する事ができます。つまり、一連の様々な価値を取り込むことができます。例えば、ヨハネスブルグサミットの実施計画などの中で勧告されている事にも貢献するでしょう。一連のツールがたくさん有ります。たくさんのツールが揃っていて、使う事ができます。使って、この技術的な側面でSEAに資する事ができるのです。この全てが上手く行くわけでは無いとは思います。具体的な事業プロジェクトレベルでは上手くいく場合もあるかもしれませんが、そうでない場合も有るでしょう。理由は後で話します。しかし、ツールは一応有ります。それを、目的に合わせて適用する事はできます。SEAというものは、定性的と定量的の両方の評価ができます。これに関しても、後で事例を聞く時に注意を払う必要があります。かなり高度な定量的モデリングを扱うものがあります。交通モデリングに関してはそうです。大気質の問題やその影響と可能性について、セクターの交通戦略について、その評価ができます。しかし、もっと定性的な性格の評価があります。ポリシー、プランといったものは、一般の非常に高度なレベルでありますから、それ自身定量的なツールに馴染まないものも有るでしょう。また、何が上手くいくか、いかないか、といった過去の事例から学ぶ教訓もあります。これは、今、国際チームが行おうとしているもう一つのことです。日本の研究者の支援を仰いで、こうしたものを上手く取りまとめて、日本の環境省のお役に立てたいということであります。またパネルディスカッションでいろいろ伺うかと思いますけれども、こうした事を全て行うにあたりましては、一連の教訓やプロセス、他から持ってきたものを、そこに合わせて適用する必要があります。特定の意思決定の形に合わせて適用していく必要があります。日本に合わせるとかそういう事です。また、そのためには確固たる基盤が必要です。このグラウンディングという言葉ですけれども、これは非常に実践的な・詳細な・具体的なレベルにわたって確固たる基盤を作るという事です。そして、実践する人にとって意味のあるものにする必要があります。実際の現場の人に合わせるという事です。オランダとカナダは違います。日本と他の国も違います。ですから、次のプロセスとして重要なのは、日本のチーム自らにお考えいただいて、如何にこれらのツールを、実際どのような使い勝手の良い形で日本の目的に合わせるか、そして日本での意思決定に資するように付加価値を高める事でありましょう。
   「スライド10」では、いくつかコツと言いますか、SEAの優良実践のまとめをしてみたいと思います。こうしたものは全て何らかの形でケーススタディの中に出てくるかと思います。まず、一つ目です。これは実際的な教訓ですが、意思決定の過程の早い段階でSEAを始めた方が良いという事です。つまり、政策概念・ポリシーが出てきたのなら、プランの意思が明らかになったできるだけ早い段階で、SEA適用を考え始める必要があるということです。二つ目は、環境といったことを非常に早い段階から考えておくという事、これは後で助かります。後の段階で問題を避ける事にもつながりますし、問題の影響の軽減で、非常にお金のかかる措置を採らなくて済みます。また、環境スキャニングをするということです。そこに何があるのか、どういった問題の可能性・種が有るのか見ておくということであります。環境目的は何か、戦略は何か、政府として既にコミットしたどういうものが有るか、それがこのプラン・プログラム・政策で影響を受けるかということで、環境関連の検討をチェックしておくという事です。三つ目として、特定の提案に対し確固たる段階になったらスクリーニングをし、主な環境目的と照らし合わせておくという事が重要です。こうした目的は政府や環境省が既にコミットしたものです。こうしたものと照らし合わせるという事です。様々な文章があるかもしれません。この段階のコツとしては、関連のある、意味のある目的を取り出して照らし合わせるという事です。四つ目は、方法論的な道を明らかにするということです。私共の研究が過去にありますが、非常に大まかな、スクリーニング的なアプローチを申し上げました。そこで、一連の質問項目といったものを作っておいて、どういった種類のアプローチが上手くいくかリストアップしておくと良いでしょう。つまり、具体的な計画やプログラムや政策が出てきた段階で、その立地がある程度決まってくる、あるいは明確な影響がどこかに出る、ということであれば、その段階でインパクトアセスメントが使え得ると思います。時には、影響はそれほど直接的なものではないかもしれません（これは事業レベルとは違いますが）。しかし、因果関係に関してのそうした関係をトレーシングしておく事はできます。もう一つ、ポリシー・プログラム・プラン、これらはあまりにも一般的なものかもしれません。したがって、なかなかその中で厳密的な影響が現場で出るかは明らかに同定できない場合もあるでしょう。そうしますと、ポリシーの定性的な評価・審査のような形が適する場合もあるでしょう。その次に、何が重要かという事に的を絞る必要があるという事です。何が可能性のある影響か、それがどのような損傷・損害・影響をもたらすかという事です。つまり、スタディーをやる時に、ただ調査・研究のためだけのスタディーでは駄目です。ここにSEAの問題点の一つがあります。時には、SEAの種類によってはこの点が問題となります。余りにも細かい所まで方法論にとらわれていくということです。そして、余りにもたくさんの書類を作りすぎる、何が重要な影響かということから目が逸れてしまいます。ですから、効率という点からもこれは重要です。それから特に、セールスポイントという事で他の省庁に売り込む事を考えましても、SEAでは重要な事に的を絞る事が大事です。単なる一般的なスタディー・レポートで、何もかも全部細かく盛り込むという事はいかがなものでしょうか。やはり、大事な事に焦点を合わせるという事が大事です。その次に、複数案・オプションということに、この審査で傾注する必要があります。これはBPO（Best Practical Option）と呼んでおります。最善な実行可能な環境の選択肢であります。これをできるだけ早い段階で同定する必要があります。そうすれば、環境にとって最も大きな節約・便益がもたらされます。そして、影響を軽減するという効果にもつながるでしょう。その次に、この分析はできるだけシンプルにする必要があるということです。より高度なモデリングやスタディーをやる必要はありません。つまり、この同定した問題の目的にかなった、できるだけシンプルな分析をする必要があります。その次に、プロセス全体を通して階層的な緩和措置（Mitigation hierarchy）を適用するという事です。これは何でしょうか。最初に大事な事は、問題を避ける事です。プランの段階で早く関与する事が大事でしょう。代替策を検討する、それによって環境影響を緩和する事ができます。つまり、環境に最も優しい、損傷を最小に抑えるオプションを見つける事ができます。もちろん、不可避的に問題が出てくるとは思います。第二のプライオリティーは、そうしたものを最小に抑える、できるだけ実践的な範囲でそれを低く抑えるわけです。影響緩和テクニックはたくさん有るわけですから、その中からやってくる情報とEIAから出てきた情報を使うという事です。三つ目のオプション、持続可能性の考え方に重要な事が、この階層の三つ目です。これは代償という事です。まだ残留の影響がある、それが環境より優位なものである時には、回避ができません。そして軽減もできないわけです。緩和できません。ですから、持続可能性ということに関心があるのならば、そこでは代償という事を考える必要があります。これは現物代償であります。お金で代償をするということがいつも当てはまるわけではありません。例えば、大規模な発電所などを建設する、そして重要な湿原・湿地などが失われてしまう、しかしやはりそこに作らねばならない、そして優位な影響が緩和・回避できない。そういう時にはどうすれば良いでしょうか。そこで、持続可能性という理論を適用しまして、代償をどうするのか、同等の生産的な湿地を他の所に作るという事です。再現すると言う事です。そのトレードオフは、全く同じ物が現物で代償されるわけではありません。しかし、真剣に考えれば、京都議定書なども日本で作られましたので、それを考えれば良いわけです。現在のところ、余りできない点もあるかもしれません。つまり、二酸化炭素の排出量を、例えば、排出段階で上手く完全に排除する事はできません。しかし、代償という事で真剣に考えれば、例えば、炭素のシンクでそれを吸収させれば良いわけです。何千トンといった二酸化炭素が大気に放出されますけれども、それと同等量を他で排除すれば良い。長期的に二酸化炭素の吸収源などで排除すれば良いわけです。そうすると最終的にこの森林の地域において対処する事によって、カーボンシンクによって代償ができるわけです。持続可能性な理論に関しましては、不可能な事をやれと言っているわけではありません。実践的な措置をとれば良いのです。つまり、ちゃんとコミットして、このヨハネスブルグサミットの勧告に従い、持続可能性に真剣に取り組めば良いわけです。まあ、いくつかこうした事を話してまいりました。実践的な事からSEAとして持続可能性のある開発に資するかという話に移りましたが、階層的な緩和措置として強調したいのは、三つ目の代償という事です。実践的な形で代償をはかろうというのが一つの方法です。
   これで発表を終わらせていただきたいと思います。広義な枠組みを、そうしたコンテクストを、今、申し上げまして、そういった中でSEAをなさるという事であります。ご静聴有難うございました。

Barry Sadler

EIA Adviser to the United Nations Environmental Programme (UNEP)
10:20-11:00

   [Slide1] Ladies and Gentlemen, good morning. My task is to give an overview of SEA trends, issues and prospects. 
   [Slide2] In outlining my presentation I would like to stress that this will set a broad framework and context drawing on international experience and provides if you will have the envelop within which some of the case studies that you will hear in detail later. The presentation is organized into four main parts. First I want to sketch a brief background by way of looking at some basic questions that are usually asked, for example, 'What is SEA?' Secondly, I would like to look into some of the major trends that have occurred in the development of this process over the past 20 years. Thirdly, I would like to take stalk of the current status of Strategic Environmental Assessment(SEA) as it's practice internationally and look at some of the key issues in the development of the field the kind of concerns and questions which are frequently asked and which also trouble practitioners of SEA. And fourthly, I'd like to look at the future prospect touching on perhaps where some of the case studies that you will hear later may take you in your own thinking in Japan about the development of SEA.
   [Slide3] The first basic question: "What is SEA?" is frequently asked. There are many definitions, which tend to be variations on a theme. Essentially, SEA is a systematic process for evaluating the environmental effects of a proposed policy, plan or program or other type of broad strategic initiative. Why is that important? It's important because EIA on the project level on its own is not enough, as you've heard from our previous speaker. EIA projects tend to occur relatively late in the decision making process when all we can do is to mitigate some of the adverse impacts. SEA takes us up stream, up scale in the decision making process by addressing policies, plans and programs we are able to deal with the source of environmental problems not just treat the symptoms on their own. Third question, "How are EIA and SEA related?" There are similarities and differences, between the two processes. The similarities in SEA, we use EIA principles, and in many cases tend to draw on EIA methods and procedures in carrying out the practical aspects of work. But, we also use tools from other areas as well depending on the nature of the plan, program or policy. There are some differences; these are introduced largely because at the strategic level the issues that we are addressing tend to be less concrete and specific compared to project EIA. They are more general and have to take account of the fact that policy and plan making processes tend to work in a rather fluid way somewhat different from the linear systematic and structured approach that for example a project cycle will display. So these need to be bear in mind in looking at SEA compared to EIA. 
   [Slide4] Here I am trying to place SEA in the context of its evolution. I tend to see project level EIA for which we now have over 30 years of experience in some countries as a first generation process. Most countries in the world now operate EIA system, and this particular aspect is becoming well understood. The practice is soundly based and the lessons are widely disseminated. In the last ten years, we moved into what I would see as the second-generation process, and this is SEA at the level of policies, plans and programs. We really only have began to develop this process in the past 10 to 20 years in a way that compares to EIA. At the moment, as we'll see in the later slide, relatively small numbers of countries have operational SEA systems in place. We also appear to be and this is a very much an emerging trend that is not yet entirely clear. But we seem to be moving into a next generation process that is integrated impact assessment how we're able to consider the environmental the social and the economic impacts as part of one integrated process. Some also see this and call it sustainability appraisal: the attempt to identify whether a particular policy, plan, program or indeed project is environmentally, economically and socially sustainable. For that we need formal indicators and points of reference as to what is sustainable and what is not to be able to use integrated impact assessment as a true test whether a proposed action is likely to contribute to or to detract away from sustainability. I will perhaps comeback to that discussion in terms of future prospects. 
   [Slide5] In terms of the broad pattern of the evolution of SEA, we further move to three essential stages. The first is the formative stage between 1970 and 1990, which was characterized by limited development of SEA. Only the United States really had an actual formal SEA process in place and even that was limited largely to what was called programmatic environmental impact statements: only small fractions of the assessment done in the US applied at the programmatic level. Since 1990, we moved into the formalization stage where other countries have adopted and taken up SEA and the process itself has become much more diversified. At this moment, we have almost 15 different countries and a number of international agencies that actually have formal SEA systems in place. Many of them are applied as part of EIA law and procedure, but some are set up as entirely separate processes on a parallel path to the EIA itself. So there is one particular approach for institutionalizing SEA. 
   [Slide6] We'll come to the diversity a little more in a minute and I believe now were moving into what I called the expansion phase of SEA. Every indication is that far more countries will be taking up EIA and adopting it, and at the same time there will be a great standardization of the processes that applied. I come to the reasons for that on the next slide. So looking at the trends that we have now gathering the trends very broadly across the international arena. I think we can see first of all a rapid development of SEA practice. We have case examples as you will hear later. We understand a lot more about the methods and tools that work and to an extent those that do not. We know more about the limitations and the potentials of SEA than we did five years ago. So I think that the practice have internationally evolved significantly in the last five years. SEA is on its way on becoming what I call here a frontline policy tool in the sense of being able to delivery and help to promote more sustainable environmentally sustainable forms of development. Thirdly, SEA is not one single type of approach nor one single type of process rather it is a family of approaches. In some cases, we have what is called objectives-led SEA. This tends to be far more of process that is integrated with existing planning systems that identify the kind of example. If we take a new energy plan or a new energy policy for an SEA, that's objective-led to do a thorough appraisal of that. You will need to identify the environmental objectives that related to energy and use. Those are to try and appraise how this energy development will affect those objectives. You may use indicators you may use other kinds of rules of thumb or reference points to come to that decision. This is very much a policy appraisal type of tool rather than one that is drawn from environmental impact assessment itself. And we often tend to characterized SEA as either appraisal based or impact assessment-based. And some of those distinctions will become clearer to you. I hope during the course of some of the case studies that will be described to you over the next two or three hours. We also have a new set of legal instruments, international legal instruments that relate to SEA. The first of these that I will describe in more detail in the next slide is the European directive on SEA that applies throughout the European Union, and also to a number of accession countries, which are in the process of joining the European Union. We've also seen the completion of an SEA protocol to the UNECE convention on transboundary environmental impact assessment. So whether this EIA transboundary law has been in place internationally, now for over 10 years. We now have an SEA protocol that's been negotiated by some countries by as many as 50 European countries including many newly independent states of the former Soviet Union. Both of these developments are expected to spread the use of SEA far more widely than it has been to date. The next important point is the Johannesburg World Summit on sustainable development. The Johannesburg agenda has one of its main elements of the call or recommendation to delivery sustainable development to deliver the integrated approach to environment and development decision-making. We need analytical tools that are far more holistic, strategic and inter-sectoral taking into account. For example, when one sector is doing its planning and policy making not only the economic benefits but also the environmental and social impacts. So for those of you, who've read the plan of implementation that came from the Johannesburg Summit, throughout that document there's continued references to the need for this kind of approach. SEA itself is not explicitly mentioned but it very clearly understood to be one of the frontline tools for giving effect for that kind of wholistic intersectoral approach where the plan of implementation calls upon all countries to be pursuing far more vigorously than they have to date. Finally the World Bank, in the last three to five years has become for more active in terms of promoting strategic environmental assessment. It has its own requirements for borrowing countries regarding undertaking sectoral environmental assessments of major plans and programs that are part of its lending operation, as well as having a requirement for regional environmental assessment for taking into account the whole range of different activities that are to be located in a river basin. So the World Bank has become increasingly active both in its requirements and conditionality related to SEA and also in terms of the kind of capacity building and research work that it's done. The World Bank has what it calls an SEA learning program and I would recommend any of you who are interested in the tools, the techniques the lessons of SEA as they are applied by the bank in developing countries, to go to the bank website where you can quite easily find your way into the environment section and you will find reference to SEA learning program.
   [Slide7] I mentioned in the previous slide International Legal instruments has been very important. I just want to spend a brief period of time on the European community directive on SEA; this is what is called a framework law. It sets out very general elements and procedural requirements. It was passed either end of May or beginning of June 2002. It is now process as required in European Union of being transposed into international legislation so each member state, the 15 member states of the European Union and the 10 accession countries, are all now transposing the framework law into their national legislation to give it operational force and this is to come into effect to be implemented by May 2004. So, in the very near future within the next two years to 18 months you can expect at least another given six European Union countries already have SEA. You can expect that at least another 20 will be taken it up through the requirements of the directive. The directive itself applies to plans and programs. It does not apply to policies. The policy was excluded deliberately and this was one of the very controversial aspects of the negotiation of the directive; this directive is negotiated by each of the member states and the process, depending on to whom you listen as it were, has taken at least 5 or as long as 7 years to actually negotiate through to a final law which was passed in 2002. Much of the controversial discussion was about whether policy should be included or not in effect the directive applies only to plans and programs. Although it is likely that in assessing plans and programs inevitably an SEA will take on some elements of evaluating policy. Mr. Verheem, one of his case studies, will talk about the national spatial plan for the West of the Netherlands where in fact the plan sets out in its first phase very broad policy directions, each of which were assess for them environmental effects, and only when the cabinet chooses one of those or a mixed of those will the planning go to the next more concrete phase where an SEA will be required informally under Dutch EIA law to assess the effect of the implementation of the particular plan. So even though policy is excluded from the European directive almost by definition of evaluating plans and programs for their environmental effects; you'll be looking at policy elements. The directive itself is very much modeled on the EIA directive. It has similar key procedural requirements, and it is expected that many of the methods and tools and approaches that are used in the EIA will be applied to SEA plans and programs. So some of the key procedural requirements that the directive requires relate to information; the type of information that needs to be placed in the environmental report. So that the directive has quite a section on information the contents of the report; it has specific requirements regarding public consultation and comment and it has particular procedural requirements regarding decision makers. For example, when a proposal has been subject to SEA, the decision maker must take account of the report and the public comments and give reasons for the decision which took note the fact that SEA does not obligate the decision maker to follow it nor to make any particular kind of decision. But it does obligate the decision maker to take into account the information and the public comments that were received. How they are dealt with is still within the discretion of the decision maker but the decision making authority must then also issue the reasons for the decisions made. So the intention here is to make the process more transparent and to a degree systematic than it has been in the past. 
   [Slide8] Looking at the scope of the application of SEA internationally, it covers all levels and relevant sectors. The actual scope of application varies from country to country. There are very few examples of any one country that has a fully comprehensive SEA system that would apply to policy to legislation and to plans and programs. Many countries apply SEA only or primarily to plans and programs and they apply SEA to a lesser degree to policy and legislation legal acts. There has in the past also been some difference in the institutional arrangements for undertaking SEA plans and programs compared to SEA plans and policies. In the early phase many countries or some countries: Canada, Denmark, Finland, the Netherlands as examples have set aside separate have identified separate processes for SEA policy and legislation that are based either on administrative order or on policy directive from the cabinet. So these processes initially and still are not a legal obligation rather they are requirements, policy requirements of the government that are put in place through administrative order. Part of the early thinking was that this was necessary for the kind of flexible approach that would be suitable and practical at the policy level. However there are some countries, Mr. Dusik may well talk about this. Czech Republic being one, Slovak Republic being another, that actually have legal requirements for a legal form for SEA which applies at the policy level. So the sense is that some countries that are quite in the past had centralized decision making systems and processes. Quite centralized ones may well be in the position to legislate for SEA policy as well as plans and programs but some of the other countries have preferred to retain this flexibility. So just leaving SEA at the policy level to a separate process that is administratively based and is not legally obligated. However these new areas and aspects are emerging all the time for SEA. One of the areas that is particularly intriguing and may commend itself to a Japanese audience is the application of SEA to trade agreements and trade liberalization. This is something that the United Nations Environment program is promoting at the moment. It is something, for example, that was applied to the North American free trade agreement by both Canada and the United States both of which did an SEA audit. And while in fact those SEAs did not necessarily affect the cost of trade negotiations themselves. What they did was the setting up of what is called a side or a flanking measure to take accounts of environmental effects which was the setting up of tri-countries environmental commission: the three countries being the US, Canada and Mexico all of which are partners in the trade negotiation so an example here of SEA being applied to quite a high level of political issue at the time. Certainly the trade agreement in Canada was quite controversial at the time it was negotiated with the US. 
   [Slide9] Let me turn now to SEA methodology and practice. Several points here these. We have considerable experiences internationally and collectively in the use of tools and methods for SEA. The practice itself and you will capture some of these in the presentations that follow. I think there's more than enough to learn from and to identify useful tips and insights in some cases. We do find that the quality of SEA practice is still problematic. We often have then this, which is both a Canadian and UK expression "too many tick box studies". There are too many studies where somebody has done an SEA from a simple checklist and ticked off all the boxes that say no discernable impact. For some cases the SEA process, until it matures a bit, can be a pro-form process. It can be a relatively routine paper exercise rather than a more systematic, analytical and structured approached that it's intended to be and I think for any country who is seriously interested in implementing SEA. This point has to be carefully watched. In some countries, there is a lack of transparency with SEA. In part that may be due to their particular constitutional conventions in Canada. For example, the SEA process is applied by government agencies as part of documentation for any proposal that goes before the federal cabinet and the federal cabinet in our system is the highest level of political authority. So the SEA process captures the decision making process to the very highest level. However, because of that cabinet has a convention of keeping all of its discussions and deliberations confidential. The SEA report itself is caught by that convention of cabinet confidentiality and therefore its not always transparent whether a process has been done properly and if a report has been filed what it actually says because all of these is caught by cabinet confidentiality. So some countries have, because of the constitutional situations, be lack of transparency too to them. In many cases, public input is inadequate, because SEA on one level is not something deals with issues that are not something the general public tends to become worried about. For example, if a power plant, a major project is to be built in a specific location that will normally attract concern and controversy and interest because people are being visibly and evidently affected. But if you are discussing an energy policy or plan in a general national level the general public normally may not be interested or want to get involved at the process at that level. And so one of the issues here is how to handle that. Because the environmental interest groups and others will certainly be interested in getting involved and that in a knob itself may or may not be a problem. So one of the difficulties we have to deal with is how to engage the public constructively in SEA at a general level. Whereby there's not the same interest as there would be for the specific projects in a particular locations. There's an increasing concern finally with SEA good practice. There's a lot of work going into these both through the international association for impact assessment and through various national guidance bodies such as the EIA commission for the Netherlands attempting to capture the principles the criteria of good practice and the lessons, which can be distilled from our experience to date. 
   [Slide11] I'm just going to comeback to this slide as my final one and I'll just now touch on some of the lessons broadly of the case studies that you will hear in a few minutes. The case studies as pooled together by the international team give a range of practical examples: from the transport field, from the special planning field, from the energy sector field, tourism development, a whole range of different practical examples. What they all illustrate in my mind in a general way is that SEA works as it can be used, it can be used to good effects and it can be used to add value to the decision making process. So for countries that are concern about environmental impact of major policy, planning and programming decisions, SEA can be used as it can add value and it can in many cases assist the planning process work better in terms of taking on board the full range of values that the plan of implementation from the Johannesburg Summit asked for. There's a large kit of tools, a large bag of tools, which can be used to undertake and carry out the technical aspects of SEA not all of them perhaps work as well as they might do at the very concrete project level and I'll explain the reasons for that in a few minutes. But they're available and they cannot be adapted to purpose. SEA undertakes both qualitative and quantitative assessment. This is something might really want to watch for as some of the case studies are discussed. Some will use quite sophisticated quantitative modeling traffic models. For example, air quality models to identify lightly impacts of a sector transportation strategy as an example others will be more qualitative assessment in part because the policy or plan maybe at such general level that it doesn't lend itself to quantitative tools. There is a number of lessons on what works well and what doesn't work well. And one of the things that the international team are trying to do with the assistance of Japanese colleagues is package these for the Japan Ministry of the Environment. In doing all of these of course as we'll probably hear in the panel discussion. Any process, any set of lessons, any procedures inherited from somewhere else needs adaptation to the particular decision making process as it works in your country or any other country. And it needs grounding by grounding. I mean it needs to be put into place in a very practical detail level in a way that it make sense to practitioners and possibly what makes sense to a practitioner in Canada may be different from the Netherlands and maybe different again from Japan. So part of the next step in the process as we see, it is for the Japanese team themselves to begin to think through how these tools can actually be used in a way that is useable for your purposes and adds value to the decision. 
   [Slide10] Let me finish by just pulling out several tips on SEA good practice all of which can be found in one way or another on the case studies. The first, I think a practical lesson start as early as practicable in the decision making process. So as soon as the policy is a concept and is becoming formulated or as soon as the intent of the plan is known or the program that is the time to start thinking of applying SEA, building environment into the thinking of the early stage. Sometimes helps to avoid problems at a later stage that may need to be mitigated by expensive practical measures. Conduct an environmental scan, of just what is out, what are the likely issues, and what are some of the environmental objectives and strategies that the government is already committed to that may be affected by this particular plan, program or policy. Screening the particular proposal ones, it got more definite stage against key objectives, key environmental objectives. The objectives, which the government is already or the Ministry of Environment is already committed to these, are in many different kinds of documents one of the tricks of this stage is to get out the relevant objectives that really matter to you. Identify the particular methodological track that will work. Rob Verheem and I in a previous piece of work came up with a very rough screening approach that identifies and asks a set of simple questions that identifies the kind of approach that will work best. So where you have a concrete plan, program or policy that fixes the location of something or has clear impacts somewhere, then impact assessment can be used. In some cases, the impacts may not be as direct as they are in the project level but nevertheless a cause and effect chain can be traced in some cases. The policy, plan or program may be too general and therefore it would become difficult to identify what precisely are the effects on the ground. And in that case a more policy appraisal type of approach, qualitative assessment, may be appropriate. Stay focus on what is really significant, in other words what are the likely effects and how will they damage the environment or have consequences or implications don't get caught in doing studies for the sake of doing studies. This is one of the risks of SEA that we'll identify in some kinds and some types of SEA systems, the people will excessively elaborate the methodology necessary to resolved a particular problem will compile too much paper work in terms of what likely the significant effects are. So its very important from an efficiency point of view and to put it bluntly from a selling point of view to other Ministries that SEA is used to focus on the things that matter and not just be another general; if you will have a study or report that covers everything in the same amount of detail, focus on what really matters, try and focus very much on considerations of alternatives on options appraisal on what we called here the BPEO, the Best Practical Environmental Option. By identifying that as early as possible major savings for the environment major benefits for the environment can be secured in terms of avoiding impacts. Make the analysis as simple as possible, in other words don't do more studies or used more sophisticated modeling that is necessary for the purpose of the problem that you're identifying and finally throughout the process apply the mitigation hierarchy, and by mitigation hierarchy I mean firstly the first priority is to avoid problems and sometimes by getting involved in the planning process early consideration of alternatives. We can avoid impacts by choosing the most environmentally friendly options or the least damaging options. Inevitably, there will be impacts. So the second priority is to try and minimize those, reduce them to as low as reasonably practical and we have a whole range of mitigation techniques depending on the particular issues that can be used and drawn from EIA. The third option, which is important to sustainability thinking the third element of the hierarchy is compensation, where there is residual damage significant residual damage to the environment that can not be avoided and can not be mitigated then there are grounds. If we are interested in sustainability for compensation and by compensation, I mean, in kind compensation, not necessarily monetary compensation. So if, for example, a major power plant is to be developed and it takes a valuable area of wetland but it must to be located on that wetland, then one of the things, therefore significant damage, that cannot be avoided or mitigated then, one of the things that is reasonable to ask under sustainability theory is for that to be compensated by the creation the reengineering of an equivalent amount of productive wetland elsewhere. In some cases, the trade off isn't like but if it were serious for example about the Kyoto protocol made here in Japan, there's very little at the moment or not a lot. We can do in terms of controlling the emission of CO2 about the smoke stalks. Pollution control technology in terms of carbon dioxide doesn't work that well. But if it were serious about compensation, then we would talk about carbon sequestering. And for so many thousand tons carbon dioxides pumped into the atmosphere. There is an equivalent amount that can be taken out over the long term through carbon sequestering. So one of the compensation options maybe is to grow a forested area that will deliver the equivalent of that carbon sequestering. Now we're not talking here in sustainability theory about the theory of the impossible. We are talking about practical action which we are committed to the WSSD the Johannesburg Agenda need to be made if we are generally serious about sustainability. So those are some of the things we've move away perhaps from the practical into moving back into the how SEA can help with moving towards sustainable development. But I believe that the mitigation hierarchy with its stood emphasis on compensation is one way of getting into that in a practical manner. So that's my presentation, ladies and gentlemen. I hope it's set a broad framework and context for the kinds of studies you will now hear. And I thank you for your attention.